杭州药品零售市场宽进严管规范了市场秩序

　　药品监督“宽进严管”的本质是依法准入和依法监管。“宽进”促使市场供给主体的增加，“严管”才能规范市场秩序，杭州市在采取“宽进严管”的做法，发挥了药品行业的市场机制，同时规范了市场秩序，改善了民生，提升了城市的生活品质。

　　杭州药品零售市场的管理：宽进严管

　　杭州市食品药品监督管理局对杭州药品零售市场实施宽进严管政策已经整九年。九年来，杭州市场的零售药店已从800多家增到3400余家，药品零售市场没有出现影响较大、后果较重的药害事件，药店药价始终在低位徘徊，人民群众对购药方便和药店药价比较满意，在杭州市食品药品监督管理局每年的争创满意活动中从未出现过购药不便和药店药贵的意见。同时，宽进严管也已经作为杭州市医药体制“四改联动”中药品流通体制改革的基本原则被确认在市委市政府的正式文件之中。可以说，这九年来，宽进严管的理念和政策在杭州药品流通上保供给、保安全、保满意方面的成效是有目共睹的。

　　但是，宽进严管实施九年，杭州药品零售市场发生了巨大的变化，也出现了一些九年前未曾发生的新问题，比如药店大量增加与药监人员没有增加的矛盾，药店自律不够违规屡禁不止的现象，药师量少质低、配置不到位的欠缺，这些问题和宽进严管政策之间的关系如何？应当如何来解决它们？确实值得我们反思和研究。我觉得十分有必要再次认识、分析和完善宽进严管的政策。

　　一、宽进严管的基本理念和相应政策

　　对宽进严管应当全面正确地认识。有人误认为宽进就是从宽介释市场准入标准，人为降低门槛来增加市场主体，特别是不完全合格的市场主体；严管就是严格市场管理，配备大量人力经常去检查药店，甚至直接介入药店经营。这样的理解是不对的。在此，有必要重温一下当年杭州市食品药品监督管理局提出的完整的宽进严管的理念和政策：

　　宽进就是市场依法准入，严管就是市场依法监管。进也依法，管也依法，为什么要有宽严之分？这是因为：

　　市场准入是行政审批，是验关放行，权大责轻，容易提高准入门槛，诱发设置人为障碍，甚至造成经济学上的“寻租”现象，从而以权谋利，产生腐败。市场准入容易失之于严，失之于紧。所以，它的依法，关键就在于不能在法律规定之外添加任何从严条件，而不是违反合法规定放宽市场准入条件。这就是宽。

　　市场监管是稽查监督，有举证责任，权小责重，会得罪人，招来批评指责或托关系说情，监管机构非有绝对把握决不敢上门“滋事”。这就容易睁一眼闭一眼，以不作为谋利，产生腐败。市场监管容易失之于宽、失之于松。所以，它的依法，关键就在于不对任何违法行为视而不见，姑息放纵，而不是收紧查处标准。这就是严。

　　综合起来说，易失之于严的就要强调宽，易失之于宽的就要强调严，在这里，依法是底线，不依法则宽严皆误。

　　这就是宽进严管完整的正确的理念。在这个理念指导下，杭州市食品药品监督管理局推出了宽进政策：包括正确理解药品管理法“合理布局”、“方便群众购药”的原则，报经市政府批准，取消150米的开店距离限制；配合劳动保障部门放开医保定点药店的审批，改定额制为准入标准核准制；改革药店开办负责人的考试考核方法。推出了严管政策：包括稽查无休日制度、大稽查制度、稽查快速反应制度；药店分级管理制度；公布社区非法药品交易售药人地址姓名方法；以及后来的GSP认证的验收复查制度、抽查制度；建立公安联络室联合办案制度；与专业举报人合作制度。九年的实践证明，这两个方面的政策实施之后效果巨大，且没有明显的弊端。

　　二、宽进满足了群众需求同时形成了严管基础

　　宽进的最直接效果就是造成了市场供给主体的增加。九年来，每年净增加药店近300家，这就使得零售药店不再是稀缺资源，造成了适度供过于求，极大地方便了群众购药。药品管理法提出的“合理布局”、“方便群众购药”两个原则，曾有人错误地把药监局定位于“合理布局”的确认人和实施人，认为设置开店距离限制才能达到“合理布局”。这是计划经济体制下政府万能思想的残余。设置距离限制既违背了市场经济体制由市场起配置资源基础性作用的基本要求，也违背了药品管理法以“合理布局”这个手段来达到“方便群众购药”这个目的的基本逻辑关系。要方便群众购药，一定要供过于求，如果供不应求，群众购药一定不便。当然，供过于求过度了，群众固然方便，药店就没有盈利，药店自然就会在市场机制的作用下退出市场，这也从另一个方面达到了“合理布局”。“理”者，事物发展的客观规律也。从这个角度讲，合理布局一定是市场竞争的结果，一定不是某个政府部门或某个人的主观认定。

　　宽进使得开办药店只需达到国家标准（包括地方政府的准入标准）就能实现，药监部门在市场准入上的自由裁量权几乎为零，药店没有行政保护和行业（地域）垄断，药监部门的主要工作精力从分配资源转到了监督违法确保安全，从直接管理经济转到了规范市场秩序，实现了行政职能在市场经济条件下的转变。