在管办分开的前提下组建医药卫生大部制

　　公立医疗机构的法人化

　　国际经验表明，一个合理的医疗服务体系应该由以提供门诊服务为主的社区诊所和提供住院治疗为主的专科医院构成，而这些医疗机构是否公立并不重要。而在我国，课题组在《医改重大问题之四：公立医院》研究报告中通过实证研究表明：由于以药养医制度、政府投入错位和全民医疗保险体系不健全，导致医疗卫生资源的市场配置出现极大的扭曲，这就使得城市医院，尤其是公立大医院主宰了市场，而专门从事基本卫生保健（或者初级卫生保健）的社区诊所极为不发达。

　　因此，在大力发展和健全医疗保险以及明确了政府投入的规模、投向和方式后，接下来的另一个重要问题是医疗服务体系的改革。课题组认为，这一改革的关键在于放松医疗机构准入管制，同时，公立医疗机构在政事分开原则下实行法人化，以至部分公立医疗机构的民营化。

　　1. 放松管制，促进民营医疗机构的发展，是促进我国医疗卫生资源配置合理化、均等化、公正化的必由之路。尤其是在技术非垄断性的领域，例如基本卫生保健服务，应该大力鼓励民间资本的进入。退休医生、全科医生或者自愿组合的医生团队愿意在城市人口密集的地区甚至某些经济发达的农村地区兴办诊所，完全可以放开。分散在各种基层单位的医疗资源，也可以通过民间资本的进入而盘活。对于海内外民间资本投资建立大医院，更不应该设置市场进入壁垒。为此，应该扭转《意见》中强调的政府为主直接举办各级医疗机构并对其实行“收支两条线”管理的政策导向。政府只应该在民间资本不愿意进入的地方维持或直接举办医疗机构尤其是社区诊所。解决医疗服务供给滞后于人民群众医疗需求增长的问题，根本途径是调动各种积极因素，鼓励发展，大幅度增加有效供应。这是中国改革开放30年的一条基本经验。医疗改革也必须树立这一“以发展解决发展中产生的问题”的根本原则。

　　2. 推动公立机构走向法人化，实现政事分开势在必行。在法人化的制度环境中，所有医疗机构同政府行政部门（尤其是卫生行政部门）没有任何上下级隶属关系。这些机构成为货真价实的法人，其法人代表对其所有活动，包括人员聘用、服务提供、资产购置、借贷与投资等，承担所有法律（民事和刑事）责任。现有公立医院及其管理者的行政级别没有必要保留。医院之间只有规模大小、服务领域、服务水平的差别，而不应有行政级别的高低上下之分。

　　在实行行政脱钩之后，所有医院均建立规范的法人治理结构。董事会（或理事会）是法人治理的核心，由医院的所有重要利益相关者代表（包括投资方、医护人员、消费者或社区公众代表等）组成。当然，作为未来与各类公立医院没有行政隶属关系的医药卫生全行业管理部门，也可以作为公众的代表，进入董事会，继续拥有强大的影响力。